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行政复议前置案件撤诉后再起诉的受理
袁照诉淮安市淮阴区王营镇政府不服林木确权一案
作者:刘龙  发布时间:2013-12-19 10:24:56 打印 字号: | |
  【裁判要旨】

人民法院裁定准予原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。但对依法属于复议前置案件,原告未经行政复议,直接起诉到人民法院的,在原告撤诉后经过复议程序,可以就同一诉讼争议再次提起行政诉讼。

【案情】

原告:袁照。

被告:淮安市淮阴区王营镇人民政府(以下简称王营镇政府)。

第三人:淮安市淮阴区王营镇沈渡村第五村民小组(以下简称沈渡五组)。

1995年7月1日,原告与原沈渡第十村民小组(沈渡五组)以签订《合同书》的形式,承包了本组废黄河边上的荒滩地21亩,合同中约定了双方的相关权利义务。此前,即1994年,原告就已提前接手争议林木的土地,该地块北边有沈渡五组通过扶贫款购买并由本组群众栽种的一片桃树苗。1996与2004年,原告分别栽种了梨树400多棵、桃树220棵。2009年合同到期时,第三人部分村民与原告因林木权属发生争议。为此,原告向被告申请确权。 2011年1月31日,由群众代表实地调查后形成《关于原十组桃树地承包情况说明》,争议双方确认属于集体所栽桃树共计180棵,袁照所栽桃树128棵,梨树125棵。被告经过调查,于2011年2月15日作出本案处理决定。同年3月1日,原告不服,向本院递交起诉状,本院受理后经审查,该案属于行政复议前置情形,通过法律释明,原告申请撤回起诉。经本院裁定准予撤回起诉后,原告申请行政复议被维持。后原告起诉至法院要求撤销王营处字(2011)第1号《林木权属争议处理决定书》,并重新作出处理。

原告袁照诉称:1994年,原告在本组干部的动员下,承包了本组废黄河边上的荒滩地,经过全家人的努力,将该荒滩地建设为果实累累的果园。在原告与村组签订的合同中明确约定了果树归原告所有。在合同即将到期的时候,个别村民将果实哄抢一空,为此,原告向被告申请确权,但被告对合同的约定视而不见,作出错误处理,严重损害了申请人的合法利益,请求法院撤销该处理决定,责成被告重新作出公正处理。

被告王营镇政府辩称:1、被告所作本案处理决定,有事实和法律依据。2、原告的本次起诉已经超过了法定期限,应予以驳回。

第三人沈渡五组发表诉讼意见称:1、原告所谓的第三人个别村民“哄抢果实”不是事实,事实是该果实被原告卖掉。违反了双方在诉讼前签订的协议。2、被告所作处理决定有事实和法律依据,应驳回原告的诉讼请求。3、原告的本次诉讼违反了法律关于“一事不再理”的规定,应驳回原告的起诉。4、第三人有权提出如下主张:归还本案争议林地以及属于第三人的果树;按协议支付违约金5000元;支付自合同到期至今的果林承包金50400元。

【审判】

淮安市淮阴区人民法院经审理认为:一、关于原告的本次起诉是否属于依据同一事实和理由提起的重复诉讼。本次诉讼前,原告曾向本院提起行政诉讼,后以应先行申请行政复议为由申请撤诉。原告撤诉后,一般不能以同一诉讼争议再提起行政诉讼,但对依法属于复议前置案件,撤诉后经过复议程序的,可以就同一诉讼争议再行提起行政诉讼。根据《行政复议法》第三十条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。据此,被告依据原告的申请进行确权的行为属于行政复议前置范畴,原告撤诉后进行行政复议,原告对原具体行政行为仍不服,提起诉讼的,人民法院应予受理。二、被诉处理决定适用法律是否得当。《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款规定,集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行。《江苏省实施<中华人民共和国森林法>办法》(以下称《办法》)第八条第一款第(五)项规定,在集体所有的土地上义务栽植的林木,归该集体所有;另有协议或合同的,按协议或者合同的规定确定所有权。据此,处理此类纠纷,应优先适用承包合同或协议的有关约定。本案中,对于争议林木的权属争议,被告在处理决定中仅引用《中华人民共和国森林法》第十七条关于处理职权的规定,并未将二十七条及《办法》第八条第一款第(五)项关于确定权属的方式作为法律依据,属于适用法律错误。

综上,被告王营镇政府于2011年2月15日作出的王营处字(2011)第1号《林木权属争议处理决定书》,存在适用法律错误,原告诉请撤销,法院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目之规定,判决:一、撤销王营镇政府于2011年2月15日作出的王营处字(2011)第1号《林木权属争议处理决定书》。二、被告王营镇政府于本判决生效之日起6个月内对原告和第三人之间的林木权属争议重新作出具体行政行为。

法院作出判决后,各方当事人未提起上诉,一审判决书已经发生法律效力。

【评析】

本案的最大争议焦点为,法院是否应当受理原告撤诉后再行起诉的行为。对于该问题处理,审理本案的合议庭形成两种截然不同的观点。

第一种观点认为,因袁某已向法院提起过诉讼又撤诉,对以同一事实和同一理由再起诉的,法院应该依法不予受理。

第二种观点认为,对于复议前置案件,撤诉成立后经过复议程序的,可以就同一诉讼争议再提起行政诉讼。袁某曾向人民法院提起诉讼,后以应先行申请行政复议为由申请撤诉,因为本案属于复议前置的范畴,故法院应该受理。

笔者同意第二种观点,对于行政复议前置案件,原告未经行政复议,直接向人民法院提起诉讼的,经人民法院释明,原告申请撤诉,向行政机关依法提起行政复议后,对原具体行政行为仍然不服的,依法可以再次向人民法院提起行政诉讼,人民法院应当受理。但对于人民法院应当再次受理原告起诉的理由,本案判决的主文中缺乏论证,难免令人对此心生疑惑。为此,笔者不揣浅陋,简要分析如下:

在行政诉讼中,原则上,原告撤回起诉后,不得再以同一事实和理由重新起诉。这既是坚持诉讼法中一事不再理原则的要求使然,也是维护行政效率和法院的权威的必然要求。

行政诉讼不同于民事诉讼,民事诉讼是调整公民、法人与其他组织之间的人身关系和财产关系的,而行政诉讼是人民法院依法受理的由行政相对人依法提起的对具体行政行为是否合法进行依法裁决的活动。加之行政行为具有即时性的特点,法院一旦裁定准许原告撤诉,则具体行政行为即产生效力,有很多的具体行政行为还需要向人民法院申请强制执行。因此,一般而言,如果法院裁定准许原告撤诉后,对于原告以同一事实和理由再次起诉的行为再次受理的话,则会造成具体行政行为处于长期不稳定的状态,从而有损于行政行为的执行力和社会的稳定。

鉴于上述因素,我国的立法也对原告撤诉后的再行起诉的受理做了明确的限制。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。”

那么为什么本案的情形,法院应当再次受理原告的起诉呢?其主要理由在于:

一、本案的受理不违反一事不再理原则。

表面上看来,本案原告的是以同一事实和同一理由再次起诉行为,违反了一事不再理原则。但事实并非如此。司法程序中的一事不再理原则,又称既判力原则(resjudicata),是指一个案件的实质内容已由法院作出确定判决以后,当事人及利害关系人不得就同一事实,以同一理由再提起诉讼,进行争议。该案件所涉及的各种法律关系,因判决而确定。 司法程序中贯彻一事不再理原则,是防止原告滥用诉权,从而损害法院的司法权威和降低法院的审判工作效率。

从上述一事不再理的内涵,我们可以清晰的得出,一事不再理原则是指一个案件的实质内容已经由法院作出判决或者裁定后,从而对当事人及利害关系人形成的既判力。这一制度的理论基础是所谓“诉权消耗”理论,古罗马人从古代朴素的物理的世界观出发,将诉权也看作物质的,认为诉权的行使也如物质的运动一样,必然带来消耗,因此所有诉权都会因诉讼系属而消耗,对同一案件一旦诉讼系属后,就不允许二次诉讼系属,不能再次就这一案件提出诉讼请求。同时,为了维护判决的尊严和稳定,避免当事人缠讼不休,罗马法在“一案不二讼”效力的基础上又发展出判决的“既决案件”效力。判决作出后,除发生执行的效力外,还发生“既决案件”的效力,当事人双方对已经正式判决的案件不得再行起诉。

而在本案中,原告的起诉行为还仅仅停留在起诉阶段,案件并未经实质的审理。此时,原告的撤诉行为并不会导致诉权的消耗,因而原告撤诉后再行起诉的行为也不违反一事不再理原则。

二、本案原告申请撤诉是对其诉权行使的修复,并非是放弃诉权。

从法理学的基本原理分析来看,本案原告撤诉后依法提起行政复议的行为应当属于对其行使行政诉权的修复,而非是主动放弃诉讼的行使。

公民要依法提起行政诉讼,必须首先要具有行政诉权,否则诉讼将成为无源之水、无本之木。而所谓的行政诉权,有学者认为:“行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序,请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利”。 可见,公民要依法提起行政诉讼,必须按照法律预设的程序向人民法院提起诉讼,并要求人民法院作出公正的裁判。

本案的行政诉讼属于典型的行政复议前置案件。何谓行政复议前置?马怀德教授认为:“当事人认为自己的权利受到行政行为侵犯而寻求法律救济时必须首先申请行政复议或行政救济、不服行政裁决时才可以提起司法救济的制度,叫行政复议前置。” 行政复议前置程序在当事人自由选择救济程序的权利前设置了一道程序,其实际上是对当事人自由选择权的限制。但因为有些行政问题的复杂性和专业性,由行政机关现行介入对这些问题的处理,更有助于问题的全面解决。因此,设置行政复议前置程序也有了现实的合理性与正当性基础。

因本案为法律规定的行政复议前置案件,因此本案原告的起诉必须先行到行政机关提起行政复议,才能到人民法院起诉,否则原告的起诉将因没有行政诉权,不符合起诉受理的条件而被裁定驳回。如果本案中的原告若要获得行政诉权,提起行政诉讼,必须依法先行提起行政复议。本案原告在撤诉之前因没有提取行政复议,没有按照法律预设的程序提起诉讼,因此,也就没有行政诉权,谈不上放弃诉权的行使。在原告撤诉之后向行政机关提起行政复议后,原告才具备了行政诉权。此时,原告的诉权才真正进入到法院裁判的程序中。综上,本案原告撤回后向行政机关提起行政复议的行为,不是对诉权的放弃,而是为实现自己的诉权创造条件。

三、本案的受理符合我国相关行政诉讼法律的规定。

首先,虽然最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。”但本案的情形原告申请撤诉后经行政复议后,仍然对原来的具体行政行为不服的,不应认定为同一事实和理由。本案原告撤诉后再行起诉,是在原告经法院释明后,转而依据法律的规定,先行依法向行政机关提起行政复议,在行政复议维持后,原告不服,才再次提起行政诉讼。可见,原告此时依据的法律事实确已经发生了变化,并非为同一事实和理由。

其次,退一步讲,如果本案的原告经法院依法释明后,仍然坚持不撤诉,由人民法院裁定驳回原告起诉后,在原告依法复议后,人民法院是否应该受理原告的诉讼?根据《行政复议法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”;《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定:“人民法院接到起诉状,经审查,应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以提起上诉。”;最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第一款的规定:“人民法院应当依法组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。”;第三十三条第一款的规定:“法律、法规规定应当先行申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提取诉讼的,人民法院不予受理。”;和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条的规定:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:•••前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法受理”。可见,即使原告不撤诉,由人民法院裁定驳回原告起诉,原告在依法经过行政复议后,人民法院也应当受理原告的起诉。因此,根据“举重以明轻”的法理,人民法院当然应当受理原告撤诉后的再次起诉。

综上所述,根据我国行政法律的相关规定,原则上,原告的撤诉是导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动,撤诉成立将终结诉讼程序,原告撤诉成立后,一般不能以同一诉讼争议再提起行政诉讼。但在行政复议前置案件中,因原告未先行提起行政复议起诉到人民法院后再撤诉的,因其并未放弃诉权,也不是属于同一事实和理由起诉到人民法院的情形,而是原告完善行政诉权的方式。因此,对于此种情形下原告撤诉后再起诉的,人民法院依法应当受理。
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